黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出:“法治是發(fā)展的可靠保障。必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路,加快建設(shè)中國特色社會主義法治體系,建設(shè)社會主義法治國家,推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法,加快建設(shè)法治經(jīng)濟和法治社會,把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道!鼻袑嵃呀(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道,對于保持我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展,如期全面建成小康社會,實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢,具有十分重要的意義。
把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道的重要意義
首先,把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道,是維護市場秩序,促進科學(xué)發(fā)展的需要。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律,是實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必然要求。
宏觀而言,把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道,一是以法律形式鞏固市場經(jīng)濟改革重要成果,為經(jīng)濟主體提供明確、穩(wěn)定的預(yù)期,為科學(xué)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ);二是運用法治思維和法治方式深化市場經(jīng)濟改革,發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范作用,以民主、透明的法定程序匯集民意、聚集民智、凝聚共識,消除制度障礙、破除部門利益,找到“最大公約數(shù)”,提升改革的科學(xué)性、穩(wěn)定性、有序性、持續(xù)性,為科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。三是通過法治構(gòu)建市場經(jīng)濟運行所需要的環(huán)境和氛圍,確保市場經(jīng)濟持續(xù)良好運行,為科學(xué)發(fā)展提供持久動力。
微觀而言,把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道,就是要通過完善市場經(jīng)濟法治體系,明確主體地位、明晰權(quán)利界定、便利交易運行、規(guī)范交易行為、提供法律救濟,為市場機制運行提供制度基礎(chǔ),為實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展提供具體保障。第一,完善主體制度,保護市場競爭。踐行市場領(lǐng)域“法無禁止即可為”的原則,通過完善主體及其準(zhǔn)入制度,強化平等地位、清除差別待遇、減少市場壁壘,充分釋放各類市場主體的創(chuàng)業(yè)熱情,避免形成妨礙公平競爭的特殊利益集團,鼓勵和保護市場公平競爭。第二,完善權(quán)利制度,激發(fā)市場活力。產(chǎn)權(quán)是市場交易的前提,法律是確權(quán)護權(quán)的依據(jù)。法治不行,產(chǎn)權(quán)不定,交易不暢,市場焉存?只有知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密等權(quán)利得到確認(rèn)和保護,創(chuàng)新才會蔚然成風(fēng),經(jīng)濟才能充沛活力。第三,完善交易制度,推動市場繁榮。合同法、公司法、證券法等交易制度的形成與完善,為市場提供了清楚明確、公開穩(wěn)定、反復(fù)適用的法定交易指引、流程和模板,節(jié)省了大量信息成本和談判成本,可極大便利交易運行,推動市場繁榮。第四,完善信用制度,規(guī)范市場行為。通過法律原則、具體規(guī)定系統(tǒng)化地保護誠信、懲戒欺詐,建立健全信用信息法律制度體系,才可有力規(guī)范市場行為,防止“逆向選擇”,維護市場正常秩序。第五,完善救濟制度,維護市場穩(wěn)定。缺乏救濟的權(quán)利是虛假的權(quán)利。便捷、有力的法律救濟可以有效保護交易利益、維護交易安全,定紛止?fàn)、化解矛盾,促使人們形成對市場和法律的?nèi)心信任,確保市場穩(wěn)定。
其次,把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道,是彌補兩個“失靈”,促進可持續(xù)發(fā)展的需要。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展需要市場和調(diào)控兩個機制共同發(fā)揮作用,而這兩個機制的有效運行則有賴于法治支撐。
從市場角度看,環(huán)境污染、自然資源利用等屬于外部性很強的行為,僅靠市場調(diào)節(jié)往往效果不佳,需要法律干預(yù)以彌補“市場失靈”。例如,就排污行為而言,行為人的決策依據(jù)是私人效用最大化,對于排污的嚴(yán)重負(fù)外部效應(yīng),私人均衡水平缺乏效率。通過環(huán)境保護法律制度,明確政府監(jiān)管職責(zé)和程序,建立適當(dāng)?shù)摹斑M入壁壘”,利用責(zé)任規(guī)則使外部成本內(nèi)部化,構(gòu)建相關(guān)信息機制以及產(chǎn)權(quán)交易機制等,從而降低環(huán)境污染行為發(fā)生的可能和造成的影響,減少對社會整體福利的損害。
從政府角度看,雖然彌補“市場失靈”需要政府介入,但是政府本身也存在失靈的可能,需要法律的有力控制。例如,“政府失靈”的一大原因或表現(xiàn)就是“政府俘獲”。少數(shù)利益集團對政府決策的影響導(dǎo)致政府調(diào)控行為的異化的情形并不少見。法治則可通過強制性的民主、公開、透明程序,迫使行政主體決策和執(zhí)行行為必須處于“陽光”之下,允許更廣泛的主體有效參與到?jīng)Q策過程中來,并建立和落實嚴(yán)格的責(zé)任追究制度,從而大大限制利益集團的操縱可能與效果,有力防止“政府俘獲”的發(fā)生,促使經(jīng)濟調(diào)控機制正確、有效地發(fā)揮作用。
再次,把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道是推動共享經(jīng)濟,促進包容性發(fā)展的需要。
以自由平等促進共同發(fā)展。世界上沒有絕對的自由,也沒有絕對的平等。法律既對個人自由予以必要約束,又充分保護人們的行動自由;既充分維護權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等,又通過必要的“特權(quán)”給予困難群眾特別優(yōu)待和特殊保護。這種對自由的保護與約束、對平等的尊重與限制,深刻契合市場經(jīng)濟自愿交易、平等合作的內(nèi)在邏輯,有利于不同地域、不同條件的主體自由、平等、有序地共同參與經(jīng)濟建設(shè),激發(fā)共同參與、共同發(fā)展的廣泛熱情。
以公平正義促進發(fā)展成果共享。增進社會福利是經(jīng)濟發(fā)展的正當(dāng)性之所在,但是經(jīng)濟發(fā)展并不必然導(dǎo)致社會福利的改善。如美國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·奧肯所言,人們很難公平地分享經(jīng)濟“餡餅”,這是最需慎重權(quán)衡的社會經(jīng)濟問題。通過把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道,使“最大多數(shù)人的最大幸!痹瓌t和分配正義、矯正正義等理念,經(jīng)由法治活動轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實正義,廣泛滲透和作用于各項經(jīng)濟活動,從而實際地引導(dǎo)和規(guī)范經(jīng)濟發(fā)展,促進發(fā)展成果共享,為實現(xiàn)最廣大人民群眾根本利益提供堅強保障。
把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道必須著力解決的幾個問題
把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道,必須堅持系統(tǒng)和整體思維,必須堅持問題導(dǎo)向。當(dāng)前,需要著力解決以下三個方面的問題:
權(quán)利制度不健全問題。權(quán)利制度是市場經(jīng)濟的重要基石,是把經(jīng)濟社會納入法治軌道的核心內(nèi)容。但是從我國現(xiàn)實情況來看,權(quán)利的界定、保護以及防止濫用等制度都還存在較大缺陷。第一,部分重要權(quán)利的界定、轉(zhuǎn)移、保護制度不夠明確和完善,導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利邊界不清、流通不暢、保護乏力,這已經(jīng)成為制約一些重要經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展的癥結(jié)。第二,經(jīng)濟信息形成和獲取制度不健全,權(quán)利行使與救濟的交易成本高、實施難度大。第三,權(quán)利自由轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新組合的制度激勵不夠,影響經(jīng)濟發(fā)展活力。第四,防止濫用權(quán)利的制度不足。目前,濫用權(quán)利謀取額外利益的情形增多,甚至出現(xiàn)專門化、團伙化的勢頭。雖然我國法律對于權(quán)利濫用作出了一些限制性規(guī)定,但是相關(guān)規(guī)則尚不夠完善,體系性欠缺,漏洞較多,剛性不足。
在全面深化改革的背景下,健全權(quán)利機制有著更為特殊的意義。改革必然涉及權(quán)利的重新配置,而這一過程往往是“卡爾多—希克斯改進”,并非理想狀態(tài)下的“帕累托改進”。從社會福利角度分析,“權(quán)利就應(yīng)該讓于那些能夠最具生產(chǎn)性地使用權(quán)利并有激勵他們這樣使用的動力的人”,如果權(quán)利的重新配置可以在更大程度上增加社會福利,則應(yīng)當(dāng)打破現(xiàn)狀進行重組,同時可以通過對受損者的充分補償,實現(xiàn)向“帕累托改進”的轉(zhuǎn)化。原則上,權(quán)利的重組應(yīng)當(dāng)采取市場交易的形式進行,定價和實施完全取決于交易方的自由合意。但是,如果主體人數(shù)過多,對既有利益過度保護,存在濫用權(quán)利謀求額外利益等行為,均可能造成交易成本過高,抑制交易的達(dá)成。此時,基于改進社會福利的正當(dāng)性,可以通過法律對權(quán)利的重新配置作出規(guī)定,促使完成交易。這種情況下,有四個要素必須予以充分考慮:一是防止權(quán)利受到不當(dāng)侵害及其救濟機制;二是法定、民主、公開、透明的決策和執(zhí)行程序;三是科學(xué)的風(fēng)險評估與分散機制;四是受損利益分析與彌補機制。
實際上,權(quán)利制度的健全和完善,涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、信息等一系列問題,需要頂層設(shè)計、穩(wěn)步推進,但是必須迎難而上、攻堅克難,為推動經(jīng)濟在法治軌道上持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。
控權(quán)機制不完善問題。經(jīng)濟調(diào)控是現(xiàn)代經(jīng)濟運行的現(xiàn)實選擇,法治控權(quán)是現(xiàn)代社會運行的基本規(guī)律,健全控權(quán)機制是把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道的重中之重。所謂“控制”,一是在于“制”,即制約權(quán)力,以免超越邊界不當(dāng)干擾市場運行;二是在于“控”,即把控權(quán)力,發(fā)揮穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、加強市場監(jiān)管、提供公共服務(wù)、促進社會公平等職能作用,而不能怠于履責(zé),以免經(jīng)濟社會發(fā)展失調(diào)。打個比方,權(quán)力就如一匹烈馬,法律就是高筑欄桿的馬道和穩(wěn)定揮舞的馬鞭,馬道確立邊界,馬鞭督促奔跑,最終目的在于讓烈馬成為駿馬,按照法定的方向飛馳。
目前,我國控權(quán)機制建設(shè)還存在諸多不足。一是權(quán)力邊界不清,對經(jīng)濟直接干預(yù)過多、過細(xì)。二是權(quán)力職責(zé)不明,市場監(jiān)管、公共服務(wù)等方面存在不合作、不作為現(xiàn)象。三是決策、執(zhí)行程序不民主、不透明、不嚴(yán)格,權(quán)力任性、易于俘獲。四是結(jié)果評價和責(zé)任制度不完善,權(quán)力行為輕率、低效。從后果來看,如果權(quán)力缺乏控制、過度介入經(jīng)濟活動,第一,影響市場機制的正常運行。而且,由于有限理性、道德風(fēng)險和信息不對稱、程序不透明等原因,可能會導(dǎo)致干預(yù)失敗,反而對經(jīng)濟運行產(chǎn)生更大的負(fù)面影響。第二,影響市場主體行為模式。權(quán)力廣泛、隨意地介入具體交易活動、直接調(diào)整利益關(guān)系,可能導(dǎo)致市場主體改變行為預(yù)期和模式,不再按照市場或者法律方式開展行動,轉(zhuǎn)而尋求權(quán)力的幫助以實現(xiàn)自身利益,甚至是追求超出市場、法律以外的利益。由此,大量的尋租現(xiàn)象、利益集團應(yīng)運而生,很多原本簡單的市場問題、法律問題變成復(fù)雜的權(quán)力問題、政治問題。第三,影響公共服務(wù)職能發(fā)揮。權(quán)力的擴張導(dǎo)致資源需求剛性加大、結(jié)構(gòu)失衡,維護市場秩序、提供公共服務(wù)、促進社會公平方面的資源配置相對不足,履責(zé)意愿和質(zhì)量相對降低。如此周而復(fù)始,經(jīng)濟社會發(fā)展就可能陷入惡性循環(huán)。
盡管目前我國距通過法治精準(zhǔn)控權(quán)尚有一定距離,但是以理性控制權(quán)力、適度放活權(quán)利為思路,加快完善控權(quán)機制,強化實施、嚴(yán)格追責(zé),使權(quán)力運行規(guī)范化、程序化、責(zé)任化,實現(xiàn)“無形之手”和“有形之手”良好協(xié)作,是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。
法律實施不到位問題!胺傻纳υ谟趯嵤,法律實施不到位將是把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道的一大瓶頸。比如,有的法律質(zhì)量不高、配套措施不全,守法成本高企的原因;有的法律程序不嚴(yán)、責(zé)任不全、追責(zé)不力;權(quán)力過度干預(yù)導(dǎo)致法律權(quán)威弱化;熟人社會中人情關(guān)系消解法律實施;等等。
提高法律的可實施性是解決法律實施不到位的一個重要前提!胺蓱(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的,但不能停止不前”。如果法律不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢、新變化,不能滿足現(xiàn)實生活的規(guī)則需求,不能有效解決實際問題,人們自然不會去使用,何談有效實施。這就要求我們,一要加快立法、修法進度,使法律能夠盡快地滿足經(jīng)濟發(fā)展新需求。二要善于和充分利用法律解釋、人大專門決定等方式增強法律的適應(yīng)性。大量的法律概念變化、法律沖突問題(如舊特別法與新一般法的沖突)可以通過法律解釋及時解決,無須專門立法或者修法。很多經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的新情況,改革探索需要法律支持的問題,可以很好地通過法律解釋、人大專門決定予以及時、高效地處理。充分發(fā)揮法律解釋、人大專門決定的作用,是處理好法治與改革關(guān)系的一個重要途徑,也是提高法律質(zhì)量的一個重要手段,應(yīng)當(dāng)予以高度重視。三要進一步發(fā)揮司法的作用?梢栽诂F(xiàn)有基礎(chǔ)上,逐步探索讓司法發(fā)揮促進“法律生長”和“法律完善”的作用,更加提高法律的適應(yīng)性,使法律更加符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要。
此外,還應(yīng)明確,法律的成本效益分析對于法律實施具有重要意義。效率是市場經(jīng)濟的永恒命題,也是法治所追求的重要價值。如法律經(jīng)濟學(xué)家波斯納所言,“它(普通法)不僅是一種定價機制,而且是一種能造成有效率資源配置的定價機制”。良好法律的重要標(biāo)準(zhǔn)之一,就是能夠有效減少交易成本,否則不僅損害經(jīng)濟效率,自身也會難以施行,造成紙面法律懸而不用的尷尬,這恰恰是我國法律實施中的一個重大問題。事前對于法律實施可能需要的資源、可能耗費的成本、可能帶來的收益沒有較好的預(yù)測,事后對于法律實施的成本效益沒有全面的分析,法律實施水平就難有大的改進。市場對于交易成本十分敏感,如果適用法律反而會增加成本,那么多數(shù)市場主體就很可能放棄法律,轉(zhuǎn)而自行尋求其他更為便捷的途徑解決問題。一段時期內(nèi),私了、尋租等現(xiàn)象的增加,很可能與我們法律實施的成本較高、效益不足有關(guān)。雖然說準(zhǔn)確分析法律實施的成本效益難度較大,但是法經(jīng)濟學(xué)等相關(guān)研究成果已經(jīng)較為豐富,在一些發(fā)達(dá)國家也有實踐經(jīng)驗,值得我們抓緊研究、積極借鑒。加強法律的成本效益分析和相關(guān)制度建設(shè),將是在法治軌道上推動經(jīng)濟發(fā)展無法回避的一個重要課題。
把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道的具體路徑
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制和法治體系的持續(xù)完善,在全面深化改革與全面依法治國共同推進的過程中,進一步推動經(jīng)濟社會發(fā)展駛?cè)敕ㄖ诬壍溃瑧?yīng)當(dāng)著重抓好以下四個轉(zhuǎn)化:
第一,推動價值理念轉(zhuǎn)化為具體規(guī)則!罢x不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄崿F(xiàn),而且應(yīng)以人們能夠看得見的方式加以實現(xiàn)”。理念對于行為具有引導(dǎo)性,但是若僅僅停留于觀念層面,缺少現(xiàn)實、穩(wěn)定的制度激勵和約束,就難以保證持久有效的引導(dǎo)效果。把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道最重要的任務(wù)之一,就是要加快把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為法律原則,把市場經(jīng)濟體制改革的保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管等理念轉(zhuǎn)化為具體規(guī)則,融入主體制度、權(quán)利制度、交易制度、責(zé)任制度以及監(jiān)管制度等制度體系中去,從而使抽象的理念變?yōu)榭刹僮、可?zhí)行的規(guī)定,使導(dǎo)向信號轉(zhuǎn)化為實際激勵,真正實現(xiàn)價值理念的長期引導(dǎo)和制度規(guī)則的良性運行。
第二,推動政策規(guī)定轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。首先,重大政策覆蓋面廣、系統(tǒng)性強,如果將其中涉及經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容,通過法定程序轉(zhuǎn)化為全國人大的專門決定,既有利于完善市場經(jīng)濟法治體系的頂層設(shè)計,又有利于以法律手段保障貫徹落實,還有利于運用法律適用規(guī)則解決可能的法律沖突,同時也為具體法律的立改廢釋提供依據(jù)、贏得時間。應(yīng)當(dāng)說,這是提高黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟工作法治化水平、專業(yè)化能力的重要手段和途徑。其次,具體的經(jīng)濟政策文件雖然出臺便捷、調(diào)整靈活,但是程序性不強、透明度不高、民主性不足、穩(wěn)定性不夠、執(zhí)行剛性欠缺。在法律制度空白時期,以政策文件來直接調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動,確實可以滿足經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實規(guī)則需求。我國社會主義法律體系已經(jīng)形成,市場經(jīng)濟體制不斷健全,政策調(diào)整經(jīng)濟的模式難以符合法治建設(shè)的更高要求,也不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢。成熟的市場經(jīng)濟必須以良好的法治體系為支撐,政策文件無法滿足市場主體關(guān)于產(chǎn)權(quán)安全、規(guī)則穩(wěn)定、權(quán)力規(guī)范、保障可靠的根本需求,也不能匹配市場經(jīng)濟分散決策的特點。政策調(diào)控看似靈活,實際上運用過多反而會抑制市場經(jīng)濟的活力、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。因此,應(yīng)當(dāng)著力將經(jīng)濟政策通過法定程序轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范(廣義法律),既提高政策的可執(zhí)行性,又增強政策的科學(xué)性、穩(wěn)定性,也避免出現(xiàn)政策架空法律的非法治現(xiàn)象。
第三,推動義務(wù)要求轉(zhuǎn)化為法律責(zé)任。法律作為國家強制力保障實施的正式制度,區(qū)別于其他制度的主要特征就是強制性,法律責(zé)任則是強制實施的法律表達(dá)和啟動機制。可以說,法律責(zé)任在一定程度上代表了法律的“核心競爭力”。一方面,促進市場經(jīng)濟發(fā)展的各項具體要求,必須最終落實到責(zé)任,才能成為市場主體的穩(wěn)定預(yù)期來源并影響其行為決策,從而發(fā)揮法律引導(dǎo)作用,保障義務(wù)要求的有效落實。另一方面,寫入法律的義務(wù)或者要求,必須能夠形成責(zé)任、可以強制實施。盡管法律也有信號作用,然而絕不能僅限于信號作用。缺少責(zé)任設(shè)置、只有信號作用的法律規(guī)定,就是“紙面上的法律”,實際與習(xí)慣、風(fēng)俗、傳統(tǒng)等非正式制度無異。因此,如果一項義務(wù)或者要求,其本身不適合設(shè)置法律責(zé)任和強制執(zhí)行,則不應(yīng)納入法律,而以非法律的方式進行倡導(dǎo)為宜。
第四,推動運行過程轉(zhuǎn)化為法定程序。市場交易、經(jīng)濟管理等各種經(jīng)濟活動,均有醞釀、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、追責(zé)等一系列運行過程。把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道,應(yīng)當(dāng)著力推動重要經(jīng)濟過程的法定化、程序化。首先,這是市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。很多重要的市場交易活動,例如簽署合同、設(shè)立公司、發(fā)行證券等,已經(jīng)實現(xiàn)了交易過程的法定程序轉(zhuǎn)化。如前所述,這種轉(zhuǎn)化為同類交易提供了可復(fù)制的操作模板,也為爭議分歧提供了固定的解決方案,可以大大降低交易成本,提高市場效率。其次,這是規(guī)范權(quán)力的需要。以程序正當(dāng)性為指引,將民主、公平、正義等價值融入程序設(shè)計,通過程序的科學(xué)分解和適當(dāng)細(xì)化,實現(xiàn)權(quán)力運行的流程化、固定化、期限化、強制化,既可以有力地限制權(quán)力任性,也可以防止權(quán)力懈怠,以正確發(fā)揮市場監(jiān)管、維護秩序、促進公平等重要作用。再次,這是改革創(chuàng)新的需要。切實履行法定程序意味著一定程度上的責(zé)任釋放,這可以作為法治框架內(nèi)包容創(chuàng)新、允許試錯的一條重要思路,為增強經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)范性與創(chuàng)造力、實現(xiàn)包容性發(fā)展提供途徑和方法。
。ㄗ髡呦底罡呷嗣穹ㄔ狐h組副書記、副院長)