深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，建設(shè)中國特色社會主義法治體系是一個系統(tǒng)工程。在這個系統(tǒng)工程中，完備的法律規(guī)范體系是法治實施、法治監(jiān)督、法治保障的前提。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強(qiáng)調(diào)建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。這是在全面推進(jìn)依法治國的新的歷史起點上對立法工作的新要求。
一、深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的重要意義
改革開放以來，經(jīng)過各方面長期不懈的共同努力，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系的形成，標(biāo)志著中國特色社會主義制度逐步走向成熟，進(jìn)一步堅定了我們的道路自信、理論自信和制度自信。面向未來，實現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨成立一百年時全面建成小康社會，在新中國成立一百年時建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，立法工作任重而道遠(yuǎn)。《決定》強(qiáng)調(diào)堅持科學(xué)立法、民主立法，這是對新形勢下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的基本要求，回答了在全面推進(jìn)依法治國的新的歷史起點上“立什么樣的法、怎樣立法”這一歷史課題。
科學(xué)立法、民主立法必須堅持以中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo)。中國特色社會主義理論體系，是馬克思主義中國化的最新成果，是黨和國家工作的行動指南，是全黨全國各族人民團(tuán)結(jié)奮斗的思想基礎(chǔ)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記的系列重要講話，極大豐富了中國特色社會主義理論體系，特別是關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的系列講話，構(gòu)成了中國特色社會主義法治理論的核心內(nèi)容，為堅持科學(xué)立法、民主立法，不斷提高立法質(zhì)量指明了方向。我們要深刻理解講話精神，通過立法，科學(xué)調(diào)整和規(guī)范國家和社會生活的各種關(guān)系，處理好改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中的各種復(fù)雜問題。
科學(xué)立法的核心是立法要尊重和體現(xiàn)社會發(fā)展的客觀規(guī)律、尊重和體現(xiàn)法律所調(diào)整的社會關(guān)系的客觀規(guī)律以及法律體系的內(nèi)在規(guī)律。首先，立法要體現(xiàn)我國社會主義國家性質(zhì)，順應(yīng)時代發(fā)展要求，推動國家發(fā)展進(jìn)步，保障人民各項權(quán)利。其次，立法要從國情和實際出發(fā)。習(xí)近平總書記指出，不是所有的法都能治國，不是所有的法都能治好國。要立良善之法，立管用之法，建立科學(xué)的立法體制機(jī)制，使每一項立法都能科學(xué)合理地規(guī)范國家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，使法律符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。再次，法律是治國理政的科學(xué)，立法必須遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律和立法工作規(guī)律，遵循立法程序，注重立法技術(shù)，努力實現(xiàn)立法過程的科學(xué)化。要明確劃分不同法律關(guān)系的調(diào)整對象和界限，形成和維護(hù)符合國家發(fā)展目標(biāo)的法律秩序。
民主立法的核心是立法要為了人民，依靠人民，使法律真正反映廣大人民的共同意愿、充分保障廣大人民的各項權(quán)利和根本利益。實現(xiàn)民主立法，必須堅持人民的主體地位，在立法工作中貫徹黨的群眾路線，通過各種方式使立法更好地匯聚民意、集中民智，體現(xiàn)人民的利益和需求。當(dāng)前，在關(guān)系群眾切身利益的教育、醫(yī)療、社會保障、收入分配、食品安全、環(huán)境保護(hù)等問題上，人民群眾對立法的期待很高。他們不但期待進(jìn)一步分享改革發(fā)展的成果，也期待進(jìn)一步參與國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活；不但期待自身權(quán)益訴求得到法律制度保障，也期待進(jìn)一步參與維護(hù)社會公平正義的制度建設(shè)。習(xí)近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。實現(xiàn)黨的主張、人民意愿和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一是立法機(jī)關(guān)的使命和責(zé)任。一部法律制定出來，最根本的檢驗標(biāo)準(zhǔn)是是否順應(yīng)廣大人民的意愿，維護(hù)廣大人民的利益，使法律成為增進(jìn)人民福祉、增進(jìn)社會認(rèn)同的最大公約數(shù)。
毋庸諱言，同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，我們在科學(xué)立法、民主立法方面還存在一些亟待解決的問題。例如，在科學(xué)立法方面，有的法律法規(guī)解決實際問題有效性不足，針對性、實用性、可操作性不強(qiáng)；立法效率需要進(jìn)一步提高，有些重點領(lǐng)域立法不能及時出臺，跟不上形勢發(fā)展的需要。有些法律沒有根據(jù)客觀形勢的變化及時修改；有些重大制度問題，法律上還有缺項；不同位階的法律之間銜接不夠緊密，匹配性和協(xié)調(diào)性有待提高。在民主立法方面，有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出；有的部門把立法當(dāng)作擴(kuò)大自身權(quán)力、與民爭利的手段，人民群眾對立法的有序參與有待加強(qiáng)。深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，要在總結(jié)實踐經(jīng)驗、有針對性地解決存在問題的基礎(chǔ)上，完善立法體制機(jī)制，以嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的態(tài)度，廣泛聽取、認(rèn)真對待各方面的意見和訴求，及時廢止那些已經(jīng)成為阻礙社會生產(chǎn)力發(fā)展的藩籬的規(guī)則，修改那些已經(jīng)不適應(yīng)社會需求、需要完善和更新的規(guī)則，根據(jù)社會發(fā)展進(jìn)步的需求制定新的規(guī)則，努力使每一項立法都體現(xiàn)和尊重人民的主體地位，保障人民各項權(quán)利。
二、加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)
《決定》提出要加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)。發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，是科學(xué)立法、民主立法的必然要求。加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。立法工作是國家重要的政治活動，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)人大對立法工作組織協(xié)調(diào)的政治保證。
法律是社會利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器。一部法律，往往涉及多方面的利益關(guān)系，涉及多個部門的權(quán)力和責(zé)任。立法工作的立項、起草、審議、修改、不同意見的協(xié)調(diào)等多個環(huán)節(jié)，都需要各相關(guān)方面的共同參與和配合，也不可避免地會受到各方面利益的影響。現(xiàn)在許多法律法規(guī)制定和修改由主管部門動議和起草，部門權(quán)力和利益往往成為法律草案的核心，形成“部門利益法律化”的狀況，嚴(yán)重?fù)p害法律的公信力和權(quán)威。要切實解決這些問題，加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，一是加強(qiáng)人大對立法決策的主導(dǎo)。在立法項目論證階段就要對各方提出的立法項目進(jìn)行通盤考慮，要根據(jù)改革發(fā)展穩(wěn)定的需要形成立法規(guī)劃和立法計劃，確保立法資源用在刀刃上。對于各部門分歧較大，但對于保障公民、法人和其他組織意義重大或者重大利益調(diào)整迫切需要的法律法規(guī)，人大要深入研究，把握癥結(jié)所在，站在黨和人民利益的高度，加強(qiáng)與有關(guān)方面的共同協(xié)調(diào)，提出解決方案。二是加強(qiáng)人大對法律案起草工作的主導(dǎo)。涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案，可以由人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草。對專業(yè)性較強(qiáng)、利益關(guān)系調(diào)整比較復(fù)雜的法律法規(guī)草案，也可以委托第三方起草。對其他方面組織起草的法律法規(guī)，人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)可以提前介入調(diào)研和起草工作，理順各部門、各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，及時了解各方訴求和分歧所在。三是積極發(fā)揮人大代表的作用。我國有各級人大代表260多萬人，他們絕大多數(shù)在基層工作，最了解實際情況，最體會群眾疾苦，最清楚制度建設(shè)的需求。可以選擇有代表性的地方作為立法聯(lián)系點，將其作為問法于民的基地。要健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，健全人大代表議案、建議和立法規(guī)劃、立法計劃的銜接機(jī)制，認(rèn)真研究采納代表議案提出的立法建議，拓寬代表參與立法的途徑和渠道，使人大代表更多參加立法調(diào)研和審議等立法活動。
三、健全立法機(jī)關(guān)和社會
公眾溝通機(jī)制《決定》提出要健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制。在立法過程中，不斷健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制，使立法機(jī)關(guān)了解公眾的關(guān)注點和訴求，對于保證法律符合人民群眾的意愿和需求非常重要。立法協(xié)商是了解社會各方面對法律的訴求并就不同的訴求進(jìn)行比較和平衡的重要方式。實踐中，立法協(xié)商就是立法機(jī)關(guān)就法律草案的內(nèi)容，通過各種渠道，充分聽取政協(xié)委員、各民主黨派和無黨派人士、工商聯(lián)和各人民團(tuán)體的意見，進(jìn)而對法律草案的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步修改完善，平衡社會各方利益的過程。不同社會群體對法律的關(guān)注點不同，對有些問題的主張可能是相互對立和沖突的，這就需要立法機(jī)關(guān)在“兼聽則明”的基礎(chǔ)上，把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為出發(fā)點和落腳點，充分發(fā)揮立法在平衡、調(diào)整、規(guī)范社會利益關(guān)系方面的重要作用。
一部法律，重大利益調(diào)整的核心問題往往就集中在幾個關(guān)鍵制度上。不同觀點的分歧也往往圍繞這幾個關(guān)鍵制度產(chǎn)生。要探索建立國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。通過這樣的機(jī)制，立法機(jī)關(guān)可以準(zhǔn)確把握最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關(guān)系，從而在法律中統(tǒng)籌兼顧社會不同方面的利益，平衡權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
要拓展公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會共識。近些年來，全國人大及其常委會以及一些地方人大及其常委會探索法律法規(guī)草案向社會公開征求意見的做法，擴(kuò)大公民對立法的有序參與，廣納民意，博采民智，取得了很好的社會效果。但是對公眾意見采納反饋機(jī)制尚未形成，一部法律草案，核心是什么，分歧在哪里，不同社會群體的不同訴求是什么，往往會通過公眾意見反映出來。法律草案的修改完善在很大程度上是根據(jù)公眾意見進(jìn)行的。但是對于接受公眾意見的情況現(xiàn)在尚無向社會反饋的機(jī)制，在一定程度上影響了公眾參與的積極性。我們不但要廣泛聽取各方面的意見和建議，還要讓社會各方面知曉法律是如何吸取了他們的意見，回應(yīng)了他們的訴求，以增強(qiáng)公眾和法律的親密感，增強(qiáng)法律的社會基礎(chǔ)。
四、完善法律草案表決程序
《決定》提出要完善法律草案表決程序。法律草案的表決是科學(xué)立法、民主立法的最后環(huán)節(jié)，它既是之前一系列立法程序的延續(xù)，也是法律草案成為法律，從而獲得法律強(qiáng)制力的關(guān)鍵一環(huán)。
根據(jù)我國相關(guān)制度，憲法的修改，要由全國人大以全體代表2/3以上多數(shù)通過。法律和其他議案由全國人大以全體代表過半數(shù)通過。全國人大常委會審議的法律和其他議案，由常委會以全體委員的過半數(shù)通過。關(guān)于法律的通過方式，《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》規(guī)定：交付表決的議案，有修正案的，先表決修正案。近年來，有的地方人大議事規(guī)則對法律案中的重要條款可以單獨表決有一些零星的規(guī)定。如有的地方性法規(guī)規(guī)定了在預(yù)算監(jiān)督中，對重要的計劃指標(biāo)、支出、重點建設(shè)項目的重點審查和單獨表決的預(yù)算監(jiān)督模式。《決定》提出對重要條款可以單獨表決，把科學(xué)立法、民主立法貫穿到立法程序的最后一個環(huán)節(jié)。
單獨表決，即對草案表決稿中的重要條款先行表決，再就整個草案進(jìn)行表決。單獨表決在先，整體表決在后。一部法律草案，少則幾十條，多則幾百條，一般由總則、各章和法律責(zé)任等部分組成�，F(xiàn)行實踐是，法律草案一般經(jīng)三次審議后交付表決，通常是就整個法律案進(jìn)行表決。在法律草案形成和各方面參與過程中，關(guān)注點往往集中在若干關(guān)鍵問題上，分歧也往往圍繞這些問題產(chǎn)生。在這種情況下，就整個法律案進(jìn)行表決不能充分反映人大代表或者常委會組成人員對法律案所涉及的關(guān)鍵問題的看法和主張。對重要條款單獨表決，可以使人大代表或者常委會組成人員對關(guān)鍵問題研究更深更透，更具責(zé)任感，也有利于使立法過程更加科學(xué)、民主和透明。
對法律案中的某些重要條款單獨表決的建議，可由常委會法制工作機(jī)構(gòu)或者相關(guān)專門委員會提出，由主席團(tuán)或者委員長會議、主任會議討論決定。表決的結(jié)果要公開，以體現(xiàn)立法決策過程的透明度，增加其執(zhí)行力。
習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出，形勢在發(fā)展，時代在前進(jìn)，法律體系必須隨著時代和實踐的發(fā)展而不斷發(fā)展。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，必須立法先行。在立法工作中堅持深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是一個持續(xù)的過程。加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)、健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、完善法律草案表決程序，三個關(guān)鍵的節(jié)點串起了科學(xué)立法、民主立法的各個環(huán)節(jié)。實踐中，科學(xué)立法和民主立法密不可分，相輔相成。堅持科學(xué)的程序和方法，科學(xué)平衡社會關(guān)系，可以更好地體現(xiàn)立法的民主化。堅持民主立法，廣開言路，集思廣益，才能保證立法的科學(xué)性。科學(xué)立法可以更好地體現(xiàn)立法的民主化，民主立法能夠更好地促進(jìn)立法的科學(xué)化。只有把科學(xué)立法和民主立法統(tǒng)一于中國特色社會主義法治建設(shè)的實踐，才能在民主的基礎(chǔ)上實現(xiàn)科學(xué)立法，使法律符合廣大人民的根本利益，符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律。
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