隨著全球城市化的發(fā)展，世界城市人口在2007年首度超越鄉(xiāng)村人口。中國(guó)的城市化率在2011年超過(guò)50%，中國(guó)的城市時(shí)代也已來(lái)臨。
2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主約瑟夫·斯蒂格利茨教授曾經(jīng)預(yù)測(cè)，中國(guó)的城市化將是21世紀(jì)改變?nèi)祟悮v史的兩大動(dòng)力之一（另一個(gè)是以美國(guó)為首的新技術(shù)革命）。享譽(yù)全球的《科學(xué)》和《自然》雜志在近些年也都針對(duì)城市及中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)所面臨的挑戰(zhàn)發(fā)表了特刊。特刊中指出，中國(guó)所面對(duì)的環(huán)境問(wèn)題，已成為中國(guó)和世界所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須立即采取有效的行動(dòng)來(lái)加以應(yīng)對(duì)。因此，城市化是一個(gè)全球性的重大現(xiàn)象，而中國(guó)的城市化發(fā)展，將在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演舉足輕重的角色。
要保障如此快速和大規(guī)模的城市化進(jìn)程得以順利進(jìn)行，城市規(guī)劃是不可或缺的。根據(jù)我國(guó)《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)GB/T 50280—98》，城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合布局、具體安排和實(shí)施管理。俗話說(shuō)“先規(guī)劃，后建設(shè)”，規(guī)劃一直被政府和民眾寄予厚望，期待其能夠承擔(dān)各項(xiàng)生產(chǎn)和生活活動(dòng)有效組織的重要職能。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，規(guī)劃邊界和指標(biāo)限制屢屢被突破，規(guī)劃缺乏彈性和嚴(yán)肅性，被頻繁修訂，種種弊端都使得規(guī)劃長(zhǎng)期遭受來(lái)自社會(huì)各個(gè)方面的指責(zé)。
事實(shí)上，規(guī)劃失敗的原因也是多方面的。其中，既有來(lái)自規(guī)劃自身的因素，也有來(lái)自外界因素的影響。從規(guī)劃自身的因素來(lái)看，現(xiàn)有的規(guī)劃模式中至少有三項(xiàng)缺陷，導(dǎo)致其無(wú)法有效指導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)。
首先，我國(guó)目前的法定規(guī)劃程序，太多強(qiáng)調(diào)制定大型的綜合性規(guī)劃，這種規(guī)劃費(fèi)時(shí)費(fèi)力，很難調(diào)整，且審批周期長(zhǎng)，往往規(guī)劃剛剛編制完成就過(guò)時(shí)了。以杭州為例，其城市總體規(guī)劃（1981～2000）于 1978 年開(kāi)始編制，到1983年才得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。本來(lái)規(guī)劃是要指導(dǎo)20年的發(fā)展建設(shè)，可是到1990年代就已經(jīng)過(guò)時(shí)了。因此，在1993年，杭州市政府就開(kāi)始組織編制新一版總體規(guī)劃——“杭州市城市總體規(guī)劃（1996～2010）”。其間經(jīng)歷了蕭山、余杭的六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共253平方公里用地劃入杭州市區(qū)這一變化，因此該規(guī)劃并未得到國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。隨后的“杭州市城市總體規(guī)劃（2001～2020）”于2001年開(kāi)始編制，直至2007年才被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，這意味著在2001至2007年的七年中，杭州市的城市發(fā)展是沒(méi)有合法的城市總體規(guī)劃加以指導(dǎo)和控制的。杭州市城市總體規(guī)劃所面臨的尷尬在很多其他城市也都或多或少地存在。
其次，我國(guó)傳統(tǒng)的規(guī)劃，都是將相關(guān)決策的完整結(jié)果一次性確定的藍(lán)圖式規(guī)劃，因而都屬于典型的設(shè)計(jì)型規(guī)劃。這種規(guī)劃模式主要由一整套高度相關(guān)的行動(dòng)所構(gòu)成，僅考慮少數(shù)行動(dòng)者參與且行動(dòng)的不確定性較小的情況。因此，其適合于在開(kāi)發(fā)主體單一、開(kāi)發(fā)行為較為確定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)；在多主體、偶發(fā)性開(kāi)發(fā)為主的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，則作用有限。如果在城市發(fā)展中某項(xiàng)未曾預(yù)料的偶然因素，如新產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立、對(duì)外交通線路的改變、城市發(fā)展方向的改變等等，改變了其運(yùn)行軌跡，則原有的規(guī)劃方案將會(huì)被推翻，巨大而精美會(huì)變得毫無(wú)用處，必須開(kāi)展新一輪費(fèi)時(shí)費(fèi)力的規(guī)劃。
第三，傳統(tǒng)的規(guī)劃太多偏重于工程設(shè)計(jì)，缺乏對(duì)于公共政策的綜合考量。具體表現(xiàn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于規(guī)劃的探討往往集中于規(guī)劃的制定，而忽視了規(guī)劃的使用。政府組織大量的人力物力去編制規(guī)劃，而在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，則往往將規(guī)劃內(nèi)容擱置在一旁。這種做法的基本觀念就是將規(guī)劃作為一個(gè)短期實(shí)施的工程設(shè)計(jì)項(xiàng)目，而非長(zhǎng)期、持續(xù)發(fā)揮作用的公共政策。作為工程設(shè)計(jì)的規(guī)劃，只要把規(guī)劃方案作為完整的一次性編制完成，呈現(xiàn)在政府或公眾面前，經(jīng)過(guò)修改審批通過(guò)就可以了；而作為公共政策的規(guī)劃必須要考慮實(shí)施的成本和收益、風(fēng)險(xiǎn)、保障手段，探討每一項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容實(shí)施的可能性，以及與其他公共政策的銜接。因而，規(guī)劃制定的結(jié)果固然重要，實(shí)施的過(guò)程也同樣重要。
要應(yīng)對(duì)城市發(fā)展的快速需求，解決新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的一系列重要問(wèn)題，則需要對(duì)城市規(guī)劃的體系加以調(diào)整。將大型的綜合性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒偷摹⒕o密關(guān)聯(lián)的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)，將設(shè)計(jì)型的規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略型模式，將規(guī)劃的重點(diǎn)更多地轉(zhuǎn)向規(guī)劃過(guò)程及其關(guān)聯(lián)的決策和行動(dòng)，應(yīng)當(dāng)是城市規(guī)劃體系發(fā)展的重要方向。
�。ㄗ髡呤钦憬髮W(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師）
（責(zé)任編輯：武曉娟）
