2010年6月12日國務(wù)院常務(wù)會議原則通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，在國家層面將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，并明確了各自的范圍、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向和開發(fā)原則。四類主體功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)區(qū)，特別是限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)區(qū)，其主要功能是推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，修復(fù)和保護(hù)生態(tài)。在生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，必須影響居民收入增加和生活水平提高，需要深化體制改革，解決生態(tài)保護(hù)與改善民生的矛盾，促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)。
一、生態(tài)保護(hù)區(qū)面臨的難題
1.“要溫飽還是要環(huán)保”的兩難抉擇
限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)區(qū)，大多處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因此，生態(tài)保護(hù)區(qū)的地方政府往往面臨著“要溫飽還是要環(huán)�！钡膬呻y抉擇：一方面要保護(hù)環(huán)境，另一方面要發(fā)展經(jīng)濟(jì)以改善民生�！跋拗婆c禁止開發(fā)”使得“靠山吃山”和“靠水吃水”的居民失去了發(fā)展的基礎(chǔ)。如重慶三峽水庫成庫后，政府規(guī)定庫區(qū)所有江段及重要干流都禁止網(wǎng)箱養(yǎng)魚，但長江沿岸多屬坡耕地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡劣，農(nóng)民祖祖輩輩都是靠漁業(yè)為生，網(wǎng)箱養(yǎng)魚被禁止后，這部分漁民的生計來源出現(xiàn)了問題［1］。在貴州省茂蘭國家級自然保護(hù)區(qū)，因為禁止農(nóng)民攝取保護(hù)區(qū)資源，農(nóng)民無法像從前那樣進(jìn)行狩獵活動，大多數(shù)農(nóng)民因缺少生活來源導(dǎo)致生活貧困［2］。陜北定邊縣農(nóng)民石光銀治沙20年，總投資2000萬，營造起大片生態(tài)效益明顯的林地。如果按市場價估算這片林地價值1億人民幣，但禁伐政策使“綠色銀行”只能存不能取，“億萬富翁”變成了“千萬負(fù)翁”，陷入生態(tài)效益好而經(jīng)濟(jì)效益不佳的“怪圈”［3］。面臨著“要溫飽還是要環(huán)�！眱呻y困境地區(qū)的群眾，致富自然要利用本地資源優(yōu)勢，結(jié)果有的生態(tài)保護(hù)地區(qū)進(jìn)入貧困、人口增長、環(huán)境退化惡性循環(huán)，陷入“貧困—破壞—貧困”的怪圈。
2.以GDP為政績指標(biāo)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化
以GDP作為考核地方領(lǐng)導(dǎo)的指標(biāo)，處于生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的地方政府必然追求GDP，紛紛設(shè)立開發(fā)區(qū)，競相提供優(yōu)惠條件，招商引資。除中央政府的優(yōu)惠政策外，地方政府出臺的優(yōu)惠政策，主要集中在土地、稅收、環(huán)保等方面。在環(huán)保方面，地方政府往往對于引進(jìn)的企業(yè)放寬環(huán)保要求，從而導(dǎo)致引資門檻降低，一批產(chǎn)業(yè)層次低、高消耗、高污染的項目在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的生態(tài)保護(hù)區(qū)落戶。這些高污染的企業(yè)獲得豐厚的利潤，增加了當(dāng)?shù)氐腉DP和財政收入，必然在生產(chǎn)過程中排污，破壞生態(tài)環(huán)境。
3.地方政府履行基本職能，需要增加財政收入，影響生態(tài)保護(hù)
地方財政是保證地方政府政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、履行地方政府職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。生態(tài)保護(hù)區(qū)地方政府的職能主要為：承接中央政府宏觀調(diào)控；地方政府制定地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策，推動本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級化；開展地區(qū)經(jīng)濟(jì)交流與合作，實現(xiàn)區(qū)際優(yōu)勢互補(bǔ)，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展；提供公共服務(wù)，發(fā)展社會事業(yè)，提高居民生活水平和生活質(zhì)量；增加就業(yè)和吸引人才；制定規(guī)制政策，規(guī)范市場秩序；維護(hù)社會穩(wěn)定，為地方經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好的軟環(huán)境；生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。地方政府為全面、順利地履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等職能，必須不懈地增加財政收入。招商引資、上項目又是地方財政增收的前提，當(dāng)犧牲環(huán)境的政策成為這些地區(qū)政府招商引資的優(yōu)惠政策之時，必然導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化。
4.生態(tài)補(bǔ)償主體單一，縱向補(bǔ)償為主，缺乏橫向補(bǔ)償
中央政府是補(bǔ)償主體。從目前我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付方式看，縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對主導(dǎo)地位，即以中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付為主，缺乏橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制，除個別省區(qū)內(nèi)有局部的、微乎其微的橫向轉(zhuǎn)移支付外，全國范圍內(nèi)區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付幾乎沒有。我國生態(tài)服務(wù)的受益者大多集中在優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，生態(tài)服務(wù)的提供者大多處于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。生態(tài)服務(wù)提供者和受益者在地理范圍上的不對應(yīng)，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)服務(wù)提供者無法得到合理補(bǔ)償，形成“少數(shù)人負(fù)擔(dān)，多數(shù)人受益”，“上游地區(qū)負(fù)擔(dān)，下游地區(qū)受益”，“貧困地區(qū)負(fù)擔(dān)，富裕地區(qū)受益”的不合理局面。
5.生態(tài)補(bǔ)償管理部門多且效率低下
生態(tài)補(bǔ)償體制部門色彩強(qiáng)烈，補(bǔ)償管理部門多元化。生態(tài)保護(hù)管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門，這些部門主導(dǎo)著生態(tài)保護(hù)政策的制定和執(zhí)行，生態(tài)補(bǔ)償實際上成為“部門主導(dǎo)”的補(bǔ)償。以部門為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，責(zé)任主體不明確，缺乏明確的分工，管理職責(zé)交叉，在監(jiān)督管理、整治項目、資金投入上難以形成合力，資金使用不到位，生態(tài)保護(hù)效率低，造成生態(tài)保護(hù)與受益脫節(jié)的“三多三少”現(xiàn)象：一是部門補(bǔ)償多，生態(tài)保護(hù)區(qū)農(nóng)牧民得到補(bǔ)償少；二是物資、資金補(bǔ)償多，扶持生態(tài)保護(hù)區(qū)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換補(bǔ)償少，輸血多，造血功能弱；三是直接向生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償多，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧補(bǔ)償少。
生態(tài)補(bǔ)償資金不僅數(shù)量少，而且資金使用不到位［4］。個別地方違反國家有關(guān)規(guī)定，弄虛作假，挪用環(huán)保專項資金，用于辦公用房的租賃、改造、建設(shè)，造成了嚴(yán)重?fù)p失和浪費(fèi)。根據(jù)管轄權(quán)限收費(fèi)，安排使用，容易造成某地的開發(fā)商向在另一地的管轄者交費(fèi)、當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境資源的破壞難以得到補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。
6.生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不健全
現(xiàn)有的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不健全，補(bǔ)償受益者與需要補(bǔ)償者相脫節(jié)［5］，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償不足和過度補(bǔ)償并存，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政策執(zhí)行中存在不均衡和不公平，影響了生態(tài)保護(hù)區(qū)居民生計。以“項目工程”方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，雖然便于操作，然而，導(dǎo)致生態(tài)政策缺乏長期性和穩(wěn)定性。
(1)“一刀切”的政策設(shè)計，導(dǎo)致政策實施脫離實際。如在退耕還林補(bǔ)償中，全國僅分南方和北方兩個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣的補(bǔ)償方式在有些地區(qū)出現(xiàn)了“過補(bǔ)償”、“低補(bǔ)償”和“踩空”現(xiàn)象。在生態(tài)公益林補(bǔ)償金政策的執(zhí)行中，一些具有重要生態(tài)服務(wù)功能的林地未得到國家有關(guān)部門認(rèn)定，因此得不到相應(yīng)的補(bǔ)償。以甘肅天祝縣為例，生態(tài)公益林補(bǔ)償從2000年開始實施，目前有41.6萬畝得到補(bǔ)償，但仍有12萬畝得不到補(bǔ)償，出現(xiàn)了應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)的“踩空”現(xiàn)象。主要原因是這部分林地屬灌木林，不在政府認(rèn)可的生態(tài)公益林范圍內(nèi)。但從祁連山水源涵養(yǎng)的實際功能出發(fā)，灌木林也是生態(tài)公益林的重要組成部分。
(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前生態(tài)公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是5元/畝，遠(yuǎn)低于林地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益(有關(guān)專家估測經(jīng)濟(jì)林每年平均產(chǎn)出為36元/畝)。在西部許多地方，山林是山民全部的生活來源，過低的補(bǔ)助受益顯然難以滿足他們的生活需要。退耕還林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低［6］，長江上游地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝地糧食300斤或210元，種苗費(fèi)50元、管護(hù)費(fèi)20元。然而，這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)事實上造成退耕農(nóng)民所獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)陀?有的甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于)其在同一土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。在退牧還草中，牧民經(jīng)濟(jì)利益得不到合理的補(bǔ)償，造成牧民減收，甚至返貧等。
(3)有數(shù)量補(bǔ)償，缺乏質(zhì)量補(bǔ)償。如目前主要按照面積補(bǔ)償，而對林相、森林覆蓋度、森林結(jié)構(gòu)等重要生態(tài)指標(biāo)未加考慮，導(dǎo)致林農(nóng)對生態(tài)公益林的維護(hù)沒有積極性；生態(tài)公益林中天然林比例低，樹種單一，結(jié)構(gòu)簡單等問題嚴(yán)重影響生態(tài)公益林的質(zhì)量，缺乏優(yōu)化生態(tài)公益林的激勵機(jī)制等。
(4)以“項目工程”為主的補(bǔ)償方式缺乏穩(wěn)定性
以“項目工程”方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，便于操作，然而，導(dǎo)致生態(tài)政策缺乏長期性和穩(wěn)定性。像退耕還林、退牧還草，生態(tài)公益林補(bǔ)償金等政策大多是以項目、工程、計劃的方式組織實施，而且有明確的時限，政策的缺乏可持續(xù)性，給實施效果帶來較大的變數(shù)和風(fēng)險。例如，我國最有影響的生態(tài)補(bǔ)償政策“退耕還林”、“退牧還草”的補(bǔ)助有5-8年的期限，期限內(nèi)老百姓全靠補(bǔ)助生存。在政策的實施期限內(nèi)，由于農(nóng)、牧民為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟(jì)利益能夠得到一定的補(bǔ)償，他們會限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)活動，從而達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。同時，在退耕還林政策的5到8年內(nèi)，需要農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)活動的轉(zhuǎn)移，不再依附于土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但從目前的政策實施效果看，農(nóng)民能夠成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)的很少，多數(shù)還是基于土地開展生產(chǎn)。因此，當(dāng)期限過后他們的利益得不到補(bǔ)償?shù)臅r候，為了基本的生活和發(fā)展需求，他們就不會再從保護(hù)生態(tài)環(huán)境的角度去限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)，可能出現(xiàn)新一輪的生態(tài)破壞。
二、深化體制改革，促進(jìn)主體功能區(qū)生態(tài)建設(shè)
深化體制改革，促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的重點，是建立科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這樣將有力地加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，培育生態(tài)保護(hù)區(qū)的造血功能，顯著地改善生態(tài)保護(hù)區(qū)的公共服務(wù)水平和居民生產(chǎn)水平，讓當(dāng)?shù)厝嗣穹窒砣珖?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，構(gòu)建和諧社會。
生態(tài)補(bǔ)償，就是政府讓生態(tài)保護(hù)成果的受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用，生態(tài)環(huán)境提供者受益，解決生態(tài)環(huán)境這一特殊公共產(chǎn)品消費(fèi)中的“搭便車”現(xiàn)象，激勵人們從事生態(tài)保護(hù)投資并使生態(tài)資本增值。
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是企業(yè)和社會團(tuán)體等環(huán)境資源受益人在從事社會經(jīng)濟(jì)活動中破壞生態(tài)系統(tǒng)后，政府制定的改善生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)其生態(tài)價值和生態(tài)功能的制度，包括對生態(tài)環(huán)境損失給予補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理，以及對因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)和實物上的補(bǔ)償?shù)戎贫取?BR>
1.深化財政稅收體制改革，建立健全生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制
建立生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制，讓生態(tài)保護(hù)區(qū)居民分享全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，培育生態(tài)保護(hù)區(qū)造血功能，在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時，構(gòu)建和諧社會。
開征生態(tài)保護(hù)稅，保證生態(tài)補(bǔ)償資金有長期穩(wěn)定的來源。開征統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅，建立以保護(hù)環(huán)境為目的的專門稅種，同時，完善現(xiàn)行保護(hù)環(huán)境的稅收支出政策。征收“碳稅”，通過轉(zhuǎn)移支付將碳稅轉(zhuǎn)移給生態(tài)保護(hù)區(qū)。
逐步構(gòu)建以政府財政為主導(dǎo)，社會捐助、市場運(yùn)作為輔助的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金。生態(tài)補(bǔ)償基金，可用于生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)建設(shè)、移民、脫貧等項目的資助、信貸、信貸擔(dān)保和信貸貼息等。
完善生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的“項目支持”形式，重點發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)的生態(tài)移民和替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。生態(tài)保護(hù)和建設(shè)是長期、艱巨的任務(wù)，應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)退耕還林、退耕還草工程，尤其要擴(kuò)大重要江河流域所涉區(qū)域的實施范圍，將補(bǔ)助期限延長到20—30年，或是當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到農(nóng)民離開土地也能生存時，中止這項政策。
國家對生態(tài)保護(hù)省份實行政策傾斜，增加對生態(tài)保護(hù)省份環(huán)境治理和保護(hù)的專項財政撥款，以及財政貼息和稅收優(yōu)惠等政策支持。對因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成的財政減收，應(yīng)作為計算財政資金分配的一個重要因素。
2.深化財政轉(zhuǎn)移支付制度改革，建立橫向補(bǔ)償機(jī)制并將橫向補(bǔ)償縱向化［7］
建立健全生態(tài)保護(hù)的財政轉(zhuǎn)移支付制度。在財政轉(zhuǎn)移支付項目中增加給生態(tài)保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償科目，用于國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)補(bǔ)償、對西部生態(tài)退化嚴(yán)重區(qū)域恢復(fù)補(bǔ)償?shù)取?BR>
建立地方政府間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)“提供者收費(fèi)，受益者付費(fèi)”的原則，明確四類功能區(qū)定位、保護(hù)的責(zé)任和補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。讓生態(tài)受益的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)政府向提供生態(tài)保護(hù)的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)政府進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，以橫向財政轉(zhuǎn)移改變四大功能區(qū)之間既得利益格局，實現(xiàn)區(qū)際公共服務(wù)基本均等化，縮小四大功能之間經(jīng)濟(jì)差距和居民收入差距。
在建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的初期，需要橫向補(bǔ)償縱向化。就現(xiàn)在的行政管理體制而言，財政資金橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制實際操作起來非常復(fù)雜。由于每個功能區(qū)都可能涵蓋多個同一級別的政府，每個同一級別的政府又下轄多個層級的政府，因此，政府之間的財政資金橫向轉(zhuǎn)移將形成一個極為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，政府行政級別越低，網(wǎng)絡(luò)越復(fù)雜。面對復(fù)雜的行政網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)向限制和禁止開發(fā)區(qū)具體的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量都難以確定。在這個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)中，對生態(tài)受益的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距大、財政收支差異明顯，不同地區(qū)同一級別、不同地區(qū)不同級別、同一地區(qū)同一級別、同一地區(qū)不同級別的地方政府會計算出不同的橫向轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)；對生態(tài)保護(hù)的限制和禁止開發(fā)區(qū)而言，由于各自人口、資源稟賦的差別，不同地區(qū)同一級別、不同地區(qū)不同級別、同一地區(qū)同一級別、同一地區(qū)不同級別的地方政府面臨的問題大相徑庭，所需的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有極大的差異。如，地廣人稀的青海草原地區(qū)面臨脫貧的問題，而人多地少重慶三峽庫區(qū)面臨生存的問題。因此，橫向轉(zhuǎn)移極易出現(xiàn)應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)、補(bǔ)償過度和補(bǔ)償不足等不公平和效率低下現(xiàn)象。
考慮到橫向轉(zhuǎn)移支付的復(fù)雜性，橫向轉(zhuǎn)移縱向化是化復(fù)雜為簡單的有效方法。
橫向補(bǔ)償縱向化，是在中央確定橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，將優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)向限制和禁止開發(fā)區(qū)的補(bǔ)償資金統(tǒng)一上繳給中央政府，由中央財政通過縱向轉(zhuǎn)移支付將橫向生態(tài)補(bǔ)償資金撥付給限制和禁止開發(fā)區(qū)政府。
3.深化行政區(qū)劃改革，適度調(diào)整行政區(qū)劃
(1)以生態(tài)保護(hù)區(qū)為中心設(shè)置新的市�，F(xiàn)在生態(tài)保護(hù)區(qū)大都由多個縣市政府共管，在徹底落實中央環(huán)保政策、制定和執(zhí)行地方環(huán)保政策的過程中，市縣政府之間、各縣政府之間協(xié)調(diào)工作量大、協(xié)調(diào)工作困難。
以生態(tài)保護(hù)區(qū)為中心設(shè)新的市，將生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)原分屬不同地市縣劃歸新設(shè)立的市。由新設(shè)立的市履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)職能，可以有效地改變政出多門、交叉、扯皮、行政效率低下等現(xiàn)象，縮小同層級和不同層級政府之間制定、執(zhí)行環(huán)保政策的差異，減少不同屬地政府之間執(zhí)行環(huán)保政策的摩擦，有利于生態(tài)保護(hù)區(qū)統(tǒng)一執(zhí)行中央政府和省政府環(huán)保政策，顯著降低行政成本，提高行政管理效率和環(huán)保資金使用效率。
(2)改變行政區(qū)劃和行政管理體制，撤市改局［7］
對地廣人稀的生態(tài)保護(hù)區(qū)，撤市改局，即將在限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的市縣級政府都撤消，成立新的、直屬中央政府或省政府的生態(tài)保護(hù)管理局(以下簡稱“局”)。由新設(shè)立的“局”統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)、旅游資源開發(fā)利用和提供公共服務(wù)等職能。
“局”的資金來源是中央的縱向轉(zhuǎn)移支付、橫向轉(zhuǎn)移縱向化的轉(zhuǎn)移支付和省級財政直接撥款，有穩(wěn)定的財政資金支持其履行職能，從源頭上清除了以優(yōu)惠政策招商引資導(dǎo)致的環(huán)境污染，也消除了產(chǎn)業(yè)層次低、高消耗、高污染的項目在生態(tài)保護(hù)區(qū)落戶的現(xiàn)象，徹底改變生態(tài)保護(hù)區(qū)面臨的“要溫飽與環(huán)�！眱呻y選擇和追求財政增收的壓力。
“局”管理職能和責(zé)任明確，分工清晰，可以統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有效地解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償不足和過度補(bǔ)償?shù)葐栴}。
“局”可以在保護(hù)區(qū)內(nèi)較充分地發(fā)展社會事業(yè)，使全國各生態(tài)保護(hù)地區(qū)的社會公共服務(wù)水平基本保持一致，提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏健?BR>
“局”可以與現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償管理部門多元化的政府管理體制相銜接，同時與林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門對接，協(xié)調(diào)不同部門的生態(tài)保護(hù)政策，將多部門補(bǔ)償資金集中投入到生態(tài)環(huán)境資源的恢復(fù)、保護(hù)與增殖項目中去，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的研究和開發(fā)，以高新技術(shù)扶持生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)區(qū)的造血功能。
4.深化行政管理考核體制改革，實施分類政績考核指標(biāo)
改變現(xiàn)行的以GDP為主的政績考核指標(biāo)體系，根據(jù)主體功能區(qū)定位，中央政府對不同功能區(qū)確定有差別的政績指標(biāo)體系。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)要建立以市場價值為導(dǎo)向的國土資源評估、考核管理系統(tǒng)，打破GDP崇拜的指標(biāo)體系，形成以國土資源利用率為核心的、經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系。
對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)實行生態(tài)保護(hù)和修復(fù)優(yōu)先的績效評價，主要評價水質(zhì)、水土流失、森林覆蓋率生物多樣性等生態(tài)環(huán)保指標(biāo)等，少考核或不考核GDP指標(biāo)。
針對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的特點，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)職責(zé)和生態(tài)補(bǔ)償對稱的評估體系，科學(xué)地測度限制和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境價值，確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)�？梢跃C合運(yùn)用效果評價法、收益損失法、隨機(jī)評估法等方法，研究建立生態(tài)環(huán)境的價值評估體系，進(jìn)一步從定性評價向定量評價轉(zhuǎn)變。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和現(xiàn)代數(shù)理分析方法，結(jié)合生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)體系確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。
在制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，可以借鑒歐盟廣泛采用的“機(jī)會成本法”，即根據(jù)各種環(huán)境保護(hù)措施所導(dǎo)致的收益損失來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然后再根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國地區(qū)差異性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在區(qū)域之間也應(yīng)有差異，有些項目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在政策制定時就設(shè)定一個范圍區(qū)間。為此，制定科學(xué)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有兩個思路：一是根據(jù)某一生態(tài)系統(tǒng)所提供的生態(tài)服務(wù)來定價；二是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)類型轉(zhuǎn)換的機(jī)會成本來確定。從目前來看，根據(jù)機(jī)會成本來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的可操作性較強(qiáng)。但是，從公平性來講，根據(jù)生態(tài)服務(wù)價值來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更合理。因此，政府近期內(nèi)可以根據(jù)機(jī)會成本來制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時加強(qiáng)對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值化研究扶持力度，逐步向根據(jù)生態(tài)服務(wù)訂立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方向過渡。同時，調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮通貨膨脹、原始投資成本和林地產(chǎn)權(quán)以及土地價值因素。
構(gòu)建生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金使用效益評價體系，提高補(bǔ)償資金使用效率和效益。在限制和禁止開發(fā)區(qū)，要明確當(dāng)?shù)卣凸芾聿块T得到生態(tài)補(bǔ)償資金后，應(yīng)該履行的職能和應(yīng)負(fù)的責(zé)任。以生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金使用效益評價體系，評估地方政府和管理部門履行職能的狀況、生態(tài)補(bǔ)償資金使用的效率及經(jīng)濟(jì)社會效益，獎優(yōu)罰劣，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)職責(zé)和生態(tài)補(bǔ)償收益對稱。以生態(tài)補(bǔ)償資金的有效使用實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展、切實提高當(dāng)?shù)孛癖娚钏健?BR>
［參考文獻(xiàn)］
［1］王越.西部大開發(fā)呼喚建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制［I］.重慶市農(nóng)業(yè)局公眾信息網(wǎng)站，2007-03-15.
［2］陳鋼，姜雪城，朱國亮.治沙大戶為何成為欠債大戶［I］.新華網(wǎng)陜西頻道，2006-6-10.
［3］王越.西部大開發(fā)呼喚建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制［I］.重慶市農(nóng)業(yè)局公眾信息網(wǎng)站，2007-03-15.
［4］薛惠鋒.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究［I］.中國人大網(wǎng)，2007-01-29.
［5］夏樹.建立完善統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制［N］.農(nóng)民日報，2007-03-13.
［6］秦建明等.對退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償年限的思考［J］.內(nèi)蒙古林業(yè)調(diào)查設(shè)計，2006(1).
［7］王健.我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀及管理體制創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2007(11).
(作者系國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任、教授，北京大學(xué)政府管理學(xué)院、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生導(dǎo)師)
（責(zé)任編輯：馮興科）
